ความตกลงปารีส จุดเปลี่ยนสู่ทิศทางการพัฒนาแบบคาร์บอนต่ำ
1. ความเป็นมา
ความตกลงปารีส เป็นความตกลงระหว่างประเทศฉบับใหม่เกี่ยวกับการเรื่องการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ได้รับมติเห็นชอบจากการประชุมรัฐภาคีอนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ครั้งที่ 21 (COP 21) เมื่อวันที่ 12 ธันวาคม 2015 ณ กรุงปารีส ประเทศฝรั่งเศส เป็นผลลัพธ์ของการเจรจาอย่างเข้มข้นที่ต่อเนื่องยาวนานมากว่า 8 ปีนับตั้งแต่การเจรจาที่บาหลีในปี ค.ศ.2007 ความตกลงฉบับนี้นับเป็นความสำเร็จของการเจรจา แต่ยังไม่สามารถสรุปได้ในขณะนี้ว่าความตกลงปารีสจะนำไปสู่ความสำเร็จในการจัดการ ป้องกัน หรือแก้ไขปัญหาการเปลียนแปลงภูมิอากาศได้หรือไม่ เนื่องจากต้องรอผลการปฏิบัติจริง นอกจากนี้ ยังต้องมีการเจรจาอีกหลายหัวข้อเกี่ยวกับรายละเอียดของกฎกติกาต่างๆ ในการนำความตกลงปารีสไปสู่การปฏิบัติได้จริง
จนถึงขณะนี้มีประเทศร่วมลงนามทั้งหมด 178 ประเทศ (รวมทั้งสหรัฐอเมริกา จีน อินเดีย ไทย ฯลฯ) และมี 19 ประเทศได้ให้สัตยาบันสารแสดงเจตจำนงการเข้าเป็นภาคีความตกลงปารีสแล้ว การลงนามจะเปิดเป็นเวลา 1 ปี จนถึงวันที่ 21 เมษายน 2560 ทั้งนี้ การลงนามเป็นการแสดงเจตนาจำนงทางการเมืองในทางนโยบายในการเข้าร่วมเป็นภาคีความตกลงฯ เท่านั้น แต่ยังไม่มีผลผูกพันทางกฏหมาย แต่ละประเทศต้องไปดำเนินกระบวนการตามรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายของตนเองเพื่อการให้สัตยาบัน
ความตกลงนี้ต้องมีผลใช้บังคับในวันที่สามสิบหลังจากวันที่ภาคีอนุสัญญาอย่างน้อยที่สุด 55 ภาคี ซึ่งมีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกรวมกันอย่างน้อยที่สุดประมาณร้อยละ 55 ของการปล่อยก๊าซเรือนกระจกทั้งหมด
2. สาระสำคัญของความตกลงปารีส
วัตถุประสงค์ของความตกลงปารีส มี 3 ข้อ คือ
(หนึ่ง) ควบคุมการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิเฉลี่ยของโลกให้ต่ำกว่า 2 องศาเซลเซียส และมุ่งพยายามควบคุมให้ไม่เกิน 1.5 องศาเซลเซียส
(สอง) เพิ่มขีดความสามารถในการปรับตัวต่อผลกระทบทางลบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ และส่งเสริมความต้านทานต่อสภาพภูมิอากาศและการพัฒนาที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกในระดับต่ำ โดยไม่กระทบต่อการผลิตอาหาร
(สาม) ทำให้การไหลเวียนของเงินทุนสอดคล้องกับการดำเนินการเพื่อนำไปสู่การพัฒนาที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกในระดับต่ำและการปรับตัวต่อผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ
ทั้งนี้ การดำเนินการตามความตกลงปารีสจะสะท้อนถึง “ความเป็นธรรม” และ “หลักความรับผิดชอบร่วมกันในระดับที่แตกต่าง” โดยคำนึงถึงขีดความสามารถของแต่ละภาคี ตามสถานการณ์ของแต่ละประเทศที่แตกต่างกัน
โครงสร้างของความตกลงปารีส เนื้อหาทั้งหมดความตกลงปารีสมี 29 มาตรา แบ่งเป็น 5 ส่วนหลัก ส่วนที่ 1. บททั่วไป : บทนำ, มาตรา 1 คำจัดความ, มาตรา 2 วัตถุประสงค์, มาตรา 3 NDCs ส่วนที่ 2. ประเด็นหลักและข้อผูกพัน : มาตรา 4 การลดก๊าซเรือนกระจก, มาตรา 5 การดูดกลับและกักเก็บก๊าซเรือนกระจก และ REED+, มาตรา 6 ความร่วมมือในการดำเนินการ, มาตรา 7 การปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ, มาตรา 8ความสูญเสียและความเสียหาย, มาตรา 9 การเงิน, มาตรา 10 เทคโนโลยี, มาตรา 11 การเสริมสร้างศักยภาพ, มาตรา 12การสร้างความตระหนักและการศึกษา ส่วนที่ 3. การรายงาน ทบทวนผลการดำเนินการ และการบังคับใช้ : มาตรา 13 ความโปร่งใส, มาตรา 14 การทบทวนการดำเนินการระดับโลก, มาตรา 15 การส่งเสริมการการดำเนินงานและการบังคับใช้ ส่วนที่ 4. การจัดการเชิงสถาบัน : มาตรา 16 ที่ประชุมภาคีซึ่งทำหน้าที่เป็นที่ประชุมภาคีความตกลงปารีส, มาตรา 17 เลขาธิการความตกลงปารีส, มาตรา 18 องค์กรย่อยด้านการดำเนินการ, มาตรา 19 องค์กรอื่นๆ และการจัดการเชิงสถาบันสนับสนุนความตกลงปารีส ส่วนที่ 5. บทอื่นๆ : มาตรา 20 การลงนามและการให้สัตบัน, มาตรา 21 การมีผลบังคับใช้, มาตรา 22 การแก้ไขเพิ่มเติม, มาตรา 23 ภาคผนวก, มาตรา 24 การระงับข้อพิพาท, มาตรา 25 การออกเสียง, มาตรา 26 ผู้เก็บรักษาความตกลงปารีส, มาตรา 27 การตั้งข้อสงวน, มาตรา 28 การถอนตัวจากความตกลง, มาตรา 29 ภาษา |
ในบทความนี้จะได้กล่าวถึงเฉพาะมาตราสำคัญที่เกี่ยวโยงวัตถุประสงค์ 3 ข้อของความตกลงปารีส
2.1 การลดก๊าซเรือนกระจก (Mitigation) – มาตรา 3 และ 4
เพื่อที่จะบรรลุเป้าหมายอุณหภูมิระยะยาวที่ได้กำหนดไว้ในมาตรา 2 ภาคีตั้งเป้าที่จะมุ่งสู่การปล่อยก๊าซเรือนกระจกของโลกในระดับที่สูงสุด (Global Peaking) โดยเร็วที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ โดยตระหนักว่าภาคีประเทศกำลังพัฒนาจะใช้เวลานานกว่าที่จะไปสู่ระดับการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่สูงที่สุด และหลังจากนั้นภาคีตั้งเป้าที่จะดำเนินการลดก๊าซเรือนกระจกลงอย่างรวดเร็ว ตามวิทยาศาสตร์ที่ดีที่สุดที่มีอยู่ เพื่อให้เกิดความสมดุลระหว่างการปล่อยก๊าซเรือนกระจกโดยมนุษย์จากแหล่งกำเนิดและการกำจัดโดยการดูดซับก๊าซเรือนกระจกในช่วงครึ่งหลังของศตวรรษนี้ บนพื้นฐานของความเป็นธรรม และในบริบทของการพัฒนาที่ยั่งยืนและความพยายามที่จะขจัดความยากจน
สิ่งที่ภาคีทุกประเทศจะต้องจัดทำเพื่อให้สามารถบรรลุวัตถุประสงค์ของความตกลงปารีส คือ สิ่งที่เรียกว่า “การมีส่วนร่วมที่ประเทศกำหนดขึ้น” (Nationally Determine Contribution: NDC) อย่างต่อเนื่อง เพื่อการจัดการแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เนื้อหาของ NCD อาจประกอบด้วยการลดก๊าซเรือนกระจก การปรับตัว การเงิน การพัฒนาและถ่ายทอดเทคโนโลยี และการเสริมสร้างศักยภาพในความตกลงปารีสก่อนกำหนด ให้ภาคีทุกประเทศมีการจัดส่ง NDC ทุกๆ 5 ปี เริ่มตั้งแต่ปี ค.ศ.2020 โดยจะต้องให้ข้อมูลที่แสดงความโปร่งใส บทบัญญัติในข้อนี้นับเป็นพันธกรณีหลักของความตกลงปารีส ทั้งนี้ NDC จะต้องมีความก้าวหน้า และแสดงความพยายามสูงสุด โดยสะท้อนหลักความรับผิดชอบร่วมกันในระดับที่แตกต่าง คำนึงถึงศักยภาพและสถานการณ์ของประเทศที่แตกต่างกัน
นอกจากนี้ ทุกภาคีต้องดำเนินมาตรการภายในประเทศเพื่อลดก๊าซเรือนกระจกเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของ NDC ด้านการลดก๊าซเรือนกระจก บทบัญญัติในข้อนี้นับเป็นพันธกรณีเพิ่มเติมของความตกลงปารีส และเป็นโจทย์การบ้านของประเทศไทยที่จะต้องกำหนดมาตรการภายในประเทศที่เหมาะสมโดยอาจใช้กรอบแนวคิดเศรษฐกิจสีเขียว (จะได้กล่าวถึงเรื่องนี้ในหัวข้อต่อไป)
ในความตกลงปารีสยังกำหนดด้วยว่า ทุกภาคีควรมุ่งมั่นที่จะจัดทำและควรเผยแพร่สื่อสาร “ยุทธศาสตร์ระยะยาวของการพัฒนาตามวิถีคาร์บอนต่ำ” โดยเชิญชวนให้สื่อสารยุทธศาสตร์/มาตรการดังกล่าวไปยังสำนักเลขาธิการในปี ค.ศ. 2020
ในการดำเนินงานลดก๊าซเรือนกระจก “ประเทศพัฒนาแล้ว” ควรเป็นผู้นำในการดำเนินการ และจะต้องให้การสนับสนุน “ประเทศกำลังพัฒนา” ในการดำเนินการที่เกี่ยวข้อง และภาคีจะต้องพิจารณาการดำเนินการโดยคำนึงถึงผลกระทบทางเศรษฐกิจจากการดำเนินการด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (response measures) โดยเฉพาะประเทศกำลังพัฒนา
ในการดำเนินงานเกี่ยวกับ NDC ประเทศภาคีสามารถร่วมมือกันดำเนินการโดยความสมัครใจ (Cooperative approach) แนวทางความร่วมมือทำได้ 2 แนวทางหลัก ได้แก่
- แนวทางความร่วมมือที่มีการใช้ผลการลดก๊าซเรือนกระจกที่ถ่ายโอนระหว่างประเทศ (Internationally transferred mitigation outcomes: ITMOs) จะต้องเป็นไปโดยสมัครใจและได้รับอนุญาตจากภาคีที่มีส่วนร่วม จะมีการหารือหรือจัดตั้งกลไกโดยที่ประชุมภาคีความตกลงปารีส
- แนวทางที่ไม่ใช้ตลาด (Non-market approaches) เพื่อช่วยเหลือภาคีในการดำเนินงานตาม NDC มีความมุ่งหมายเพื่อ (ก) สนับสนุนความมุ่งมั่นในการลดก๊าซเรือนกระจกและการปรับตัว (ข) ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของภาครัฐและภาคเอกชนในการดำเนินงานตาม NDC และ (ค) ให้เกิดโอกาสในการประสานงานระหว่างเครื่องมือ และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง
2.2 การรุกรับปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Adaptation) – มาตรา 7
ได้กำหนดเป้าหมายการปรับตัวของโลกในการยกระดับความสามารถในการปรับตัว ส่งเสริมภูมิต้านทานและการฟื้นตัวและลดความเปราะบางจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เพื่อนำไปสู่การพัฒนาที่ยั่งยืน และเพื่อทำให้มั่นใจว่าจะมีการตอบสนองด้านการปรับตัวที่เพียงพอในบริบทของเป้าหมายอุณหภูมิ ตามที่กำหนดในวัตถุประสงค์ของความตกลงปารีส สาระสำคัญเรื่องการปรับตัวที่กำหนดไว้ในความตกลงปารีส เช่น
- ตระหนักว่าการปรับตัวนั้นเป็นความท้าทายของโลกที่ทุกประเทศต้องประสบ โดยการปรับตัวนี้เพื่อปกป้องประชาชน วิถีชีวิต และระบบนิเวศ โดยคำนึงถึงความเร่งด่วนและความจำเป็นของประเทศกำลังพัฒนาที่มีความเปราะบางเป็นพิเศษ และแนวทางที่ประเทศกำหนดขึ้น
- ตระหนักถึงความสำคัญในการสนับสนุนและความร่วมมือระหว่างประเทศต่อประเทศกำลังพัฒนา
- ภาคีจะต้องจัดทำกระบวนการจัดทำ “แผนการปรับตัวและการนำไปสู่การปฏิบัติ” รวมทั้งการพัฒนาและเพิ่มประสิทธิภาพแผน นโยบายและการมีส่วนร่วมที่เกี่ยวข้อง (ตามความเหมาะสม) และควรจัดส่งข้อมูลดังกล่าวตามความเหมาะสม โดยจะต้องไม่เป็นการเพิ่มภาระต่อประเทศกำลังพัฒนา
- นอกจากนี้ ในการประชุม COP 21 ได้มีมติ COP เรื่องการตั้ง “Paris Committee on Capacity-building”
ความตกลงปารีสได้ตระหนักถึงความสำคัญของการหลีกเลี่ยง บรรเทาและจัดการกับการสูญเสียและความเสียหาย (Loss and Damage) ที่เกี่ยวข้องกับผลกระทบทางลบจาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ รวมถึงสถานการณ์สภาพอากาศที่รุนแรงและสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงแบบค่อยเป็นค่อยไป และตระหนักถึงบทบาทของการพัฒนาที่ยั่งยืนในการลดความเสี่ยงของการสูญเสียและความเสียหาย สาระสำคัญที่กำหนดไว้เกี่ยวกับเรื่องนี้ คือ
- เสริมสร้างประสิทธิภาพของ “กลไกระหว่างประเทศวอร์ซอสำหรับการสูญเสียและความเสียหาย” (The Warsaw International Mechanism for Loss and Damage: WIM)
- ให้ WIM ดำเนินความร่วมกับหน่วยงานที่มีอยู่และกลุ่มผู้เชี่ยวชาญภายใต้ความตกลงนี้ รวมถึงองค์กรที่เกี่ยวข้องและกลุ่มผู้เชี่ยวชาญอื่นๆ เพื่อสนับสนุนการดำเนินการ อาทิ
(ก) ระบบการเตือนภัยล่วงหน้า (ข) การเตรียมพร้อมในภาวะฉุกเฉิน (ค) สถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงแบบค่อยเป็นค่อยไป (ง) สถานการณ์ที่อาจเกี่ยวข้องกับการสูญเสียและความเสียหายอย่างถาวรและไม่สามารถแก้ไขให้กลับเป็นเหมือนเดิมได้ (จ) การประเมินและการจัดการความเสี่ยงในองค์รวม (ฉ) เครื่องมือการประกันความเสี่ยง (ช) ความเสียหายที่ไม่ใช้ในเชิงเศรษฐกิจ (ซ) ความต้านทานของชุมชน วิถีชีวิตและระบบนิเวศ
2.3 กลไกการเงิน (Finance) – มาตรา 9
เป็นพันธกรณีของประเทศที่พัฒนาแล้วที่จะต้องให้ทรัพยากรทางการเงินเพื่อช่วยเหลือภาคีประเทศกำลังพัฒนา ทั้งด้านการลดก๊าซเรือนกระจกและการปรับตัวโดยเป็นการดำเนินงานอย่างต่อเนื่อง โดยคำนึงถึงยุทธศาสตร์ที่กำหนดโดยประเทศ ลำดับความสำคัญและความจำเป็นของภาคีประเทศกำลังพัฒนา และจะต้องมีการรายงานข้อมูลการให้การสนับสนุนทั้งในเชิงปริมาณและเชิงคุณภาพทุกๆ 2 ปี และจะต้องมีการทบทวนผลการดำเนินการระดับโลกในการให้การสนับสนุนทางการเงินนี้
ในความตกลงปารีสได้กำหนดให้กลไก/หน่วยงานภายใต้อนุสัญญา ได้แก่ Green Climate Fund, Global Environment Facility (GEF), Least Developed Countries Fund และ Special Climate Change Fund สนับสนุนการดำเนินงานตามความตกลงนี้ โดยเน้นให้เข้าถึงการสนับสนุนทางการเงินอย่างมีประสิทธิภาพ โดยสร้างขั้นตอนการอนุมัติเงินสนับสนุนที่ไม่ซับซ้อน นอกจากนี้ ที่ประชุม COP 21 ได้ตัดสินใจให้ประเทศพัฒนาแล้วมุ่งมั่นที่จะสนับสนุนทางการเงินตามเป้าหมายเดิมที่ “หนึ่งแสนล้านเหรียญสหรัฐต่อปี” ถึงปี 2025 โดยที่ประชุมรัฐภาคีความตกลงปารีสจะร่วมกันกำหนดเป้าหมายทางการเงินใหม่ในปี 2025 โดยกำหนดขั้นต่ำที่หนึ่งแสนล้านเหรียญสหรัฐต่อปี
2.4 กรอบเรื่องความโปร่งใส – มาตรา 13
เพื่อสร้างความไว้ใจและความมั่นใจร่วมกันและเพื่อส่งเสริมการดำเนินงานที่มีประสิทธิผล จึงได้จัดตั้งกรอบความโปร่งใสที่ยกระดับขึ้นจากเดิมสำหรับการดำเนินงานและการสนับสนุนโดยให้มีความยืดหยุ่นซึ่งคำนึงถึงศักยภาพที่แตกต่างกันของภาคีและต่อยอดจากประสบการณ์ที่มีร่วมกัน กรอบความโปร่งใสมีใน 2 ลักษณะ คือ
- กรอบความโปร่งใสในการดำเนินการ เพื่อความเข้าใจที่ชัดเจน ติดตามความก้าวหน้า NDC และประเมินผลการดำเนินการหรือสิ่งที่ต้องดำเนินการเพิ่มเติม
- กรอบความโปร่งใสในการสนับสนุน เพื่อสร้างความเข้าใจที่ชัดเจนในการให้และการรับการสนับสนุน โดยให้กำหนดกรอบจากการดำเนินการที่มีอยู่เดิมภายใต้อนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ทั้งนี้ การดำเนินการให้เป็นไปแบบเอื้ออำนวย ไม่ก้าวก่าย ไม่เป็นการลงโทษ เคารพอธิปไตย และหลีกเลี่ยงการสร้างภาระอันเกินควรแก่ภาคี
- ทุกภาคีจะต้องส่งข้อมูลต่อไปนี้อย่างสม่ำเสมอ ได้แก่ ก) รายงานบัญชีแห่งชาติ ข) ข้อมูลที่จำเป็นต่อการติดตามความก้าว NDC ข้อมูลด้านผลกระทบและการปรับตัว (ตามเหมาะสม) โดยข้อมูลที่ส่งจะต้องได้รับการตรวจสอบทางเทคนิคโดยผู้เชี่ยวชาญและจะต้องเข้าร่วมการพิจารณาความก้าวหน้าแบบพหุภาคี
- ประเทศพัฒนาแล้วต้องให้ข้อมูลด้านการสนับสนุน ในขณะที่ประเทศกำลังพัฒนาควรให้ข้อมูลเกี่ยวกับการได้รับการสนับสนุน
- ประเทศกำลังพัฒนาจะต้องได้รับการสนับสนุนและจะต้องได้รับการสนับสนุนในการเสริมสร้างศักยภาพที่เกี่ยวข้องกับความโปร่งใสอย่างต่อเนื่อง
- ตัดสินใจให้มีการจัดตั้ง Capacity-building Initiative for Transparency โดยให้ GEF สนับสนุนทางการเงิน เพื่อสนับสนุนการจัดตั้งสถาบันและเสริมสร้างศักยภาพทางเทคนิคในการดำเนินการที่เกี่ยวข้องกับความโปร่งใส
2.5 การทบทวนสถานการณ์และการดำเนินการระดับโลก (Global Stocktake) – ม.14
กำหนดให้มีการทบทวนการดำเนินงานของความตกลงนี้เป็นระยะ เพื่อประเมินความก้าวหน้าในภาพรวมต่อการบรรลุวัตถุประสงค์ของความตกลงนี้และเป้าหมายระยะยาวของความตกลง ซึ่งเรียกว่า “การทบทวนสถานการณ์และการดำเนินงานระดับโลก” (global stocktake) การทบทวนนี้ต้องทำในลักษณะที่ครอบคลุมและเอื้ออำนวย โดยพิจารณาทั้งในเรื่อง (1) การลดก๊าซเรือนกระจก (2) การปรับตัว (3) กลไกการดำเนินงานและการสนับสนุน ทั้งนี้ ต้องคำนึงถึงความเป็นธรรมและวิทยาศาสตร์ที่ดีที่สุดที่มีอยู่
- การทบทวนระดับโลกจะเริ่มครั้งแรกในปี พ.ศ. 2566 (ค.ศ.2023) และจะต้องดำเนินการทุกๆ 5 ปี หลังจากนั้น หรือตามข้อตัดสินใจของภาคีความตกลงปารีส
- ผลของการทบทวนระดับโลกจะต้องใช้เป็นข้อมูลสำหรับภาคีในการ update และยกระดับการดำเนินงาน และการสนับสนุน NDC และส่งเสริมความร่วมมือระหว่างประเทศในการดำเนินงานด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ
2.6 กลไกการติดตาม การผลักดันให้บรรลุเป้าหมายการควบคุมอุณหภูมิเฉลี่ยของโลก
แม้ว่าในความตกลงปารีสจะไม่มีข้อบัญญัติเรื่องการลงโทษ แต่ในความตกลงปารีสก็ได้ออกแบบกลไกการติดตามและผลักดันให้สามารถบรรลุเป้าหมายการควบคุมการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิเฉลี่ยของโลกไว้อย่างน้อย 5 กลไก ได้แก่
(หนึ่ง) ข้อกำหนดให้ทุกภาคีต้องกำหนดและดำเนินมาตรการภายในประเทศเพื่อลดก๊าซเรือนกระจกเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของ NDC ในด้านการลดก๊าซเรือนกระจก
(สอง) ข้อกำหนดให้ส่งเป้าหมายการลดก๊าซ (NDC) ทุก 5 ปี โดยเริ่มในปี ค.ศ. 2020 เป็นต้นไป
(สาม) เรียกร้องให้ทุกประเทศจัดทำ “ยุทธศาสตร์การพัฒนาแบบคาร์บอนต่ำ” ตั้งแต่ในปี ค.ศ. 2020
(สี่) กลไกเกี่ยวกับเรื่องความโปร่งใส โดยการจัดส่งรายงานการปล่อยก๊าซเรือนกระจก รายงานความก้าวหน้าในการดำเนินงานด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศทุก 2 ปี โดยจะมีการทบทวนตรวจสอบความถูกต้องของรายงานจากผู้เชี่ยวชาญทางเทคนิค
(ห้า) กลไกการทบทวนสถานการณ์และการดำเนินงานระดับโลก (Global Stocktake)
3. ความแตกต่างระหว่างความตกลงปารีส กับพิธีสารเกียวโต
จากเนื้อหาของความตกลงปารีสที่ได้กล่าวถึงข้างต้น หากเปรียบเทียบกับบทบัญญัติของพิธีสารเกียวโตจะเห็นความเปลี่ยนแปลง 2 เรื่องสำคัญ คือ (หนึ่ง) การไม่แบ่งแยกกลุ่มประเทศที่ต้องลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ทั้งประเทศที่พัฒนาแล้วและประเทศกำลังพัฒนามีภาระลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (สอง) การให้แต่ละประเทศกำหนดเป้าหมายการลดก๊าซได้เอง เป็นแบบ Bottom-up Approach ซึ่งแตกต่างไปจากการกำหนดเป้าหมายลดก๊าซภายใต้พิธีสารเกียวโตที่เป็นแบบ Top-down Approach
สรุปเปรียบเทียบความแตกต่างระหว่างพิธีสารเกียวโตกับความตกลงปารีส ตามรายละเอียดในตารางข้างล่างนี้
ประเด็นเปรียบเทียบ | พิธีสารเกียวโต | ความตกลงปารีส |
1. ขอบเขตเนื้อหา | การลดก๊าซเรือนกระจก | การลดก๊าซเรือนกระจก การปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ การเงิน เทคโนโลยี การเสริมสร้างขีดความสามารถ |
2. ระยะเวลาดำเนินการ | พันธกรณีที่ 1: ค.ศ. 2008 – 2012 พันธกรณีที่ 2: ค.ศ. 2013 – 2020 | ไม่ได้กำหนด, ให้จัดส่ง NDC ทุกๆ 5 ปี และจะมีการหารือเรื่อง “common timeframe ของ NDC ในการประชุมรัฐภาคีความตกลงปารีสสมัยที่ 1 |
3. ประเทศที่อยู่ในพิธีสาร หรือความตกลง | เฉพาะประเทศพัฒนาแล้วที่มีเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจก | ทุกประเทศต้องเตรียมการและจัดส่ง NDC (ที่ไม่จำกัดเฉพาะเรื่องการลดก๊าซเรือนกระจก) |
4.ปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของทั้งโลก | พันธกรณีที่ 2 คิดเป็น 14% | คิดเป็น 99% จากผลรายงานสังเคราะห์ |
5. กลไก | เป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจกสำหรับประเทศพัฒนาแล้วและกลไกตลาด (CDM, JI, ET) | NDC (Nationally determined contributions) , ความร่วมมือระหว่างภาคีโดยสมัครใจ (cooperative approach) |
6. การบังคับ | บังคับโดยการระงับการซื้อขายก๊าซเรือนกระจกและให้เพิ่มปริมาณก๊าซเรือนกระจกที่จะต้องลดในพันธกรณีที่ 2 | จะมีการตัดตั้ง Expert-based and mechanism to facilitate implementation of and promote compliance with the provisions of this Agreement ปฏิบัติหน้าที่ในลักษณะที่โปร่งใส ไม่เป็นปฏิปักษ์ และไม่ลงโทษ |
7. ความโปร่งใส | ประเทศที่พัฒนาแล้วต้องรายงานข้อมูลการดำเนินการที่เกี่ยวข้อง | ทุกภาคีจะต้องรายงานข้อมูลการดำเนินการที่เกี่ยวข้อง โดยการนำเนินการด้านความโปร่งใสของประเทศกำลังพัฒนาจะต้องได้รับการสนับสนุนและได้รับการเสริมสร้างศักยภาพที่เกี่ยวข้องอย่างต่อเนื่อง |
4. ความผูกพัน นัยสำคัญต่อประเทศไทย
พันธกรณีสำหรับประเทศกำลังพัฒนาที่ต้องดำเนินการ ได้แก่
1. การจัดส่งเป้าหมายการดำเนินงานด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (NDC) โดยเฉพาะเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจก ทุกๆ 5 ปี ภายหลังปี ค.ศ. 2020 (พ.ศ. 2563) ซึ่งเป้าหมายดังกล่าวแต่ละประเทศเป็นผู้พิจารณาตามความเหมาะสม ความสอดคล้องกับบริบทและศักยภาพของประเทศ โดยประเทศภาคีจะหารือกันอีกครั้งถึงกรอบเวลาของเป้าหมายที่ตรงกัน
2. การส่งรายงานประเมินความก้าวหน้าในการดำเนินการเพื่อบรรลุเป้าหมาย และการรายงานการดำเนินงานด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ที่ได้รับการสนับสนุนทางการเงิน เทคโนโลยี และการเสริมสร้างศักยภาพจากประเทศพัฒนาแล้ว ทั้งนี้ ภาคีจะหารือในรายละเอียดเกี่ยวกับระเบียบวิธีและรูปแบบการรายงานข้อมูลดังกล่าวเพิ่มเติม
5. การเตรียมความพร้อมของประเทศไทยเพื่อรองรับการดำเนินงานตามความตกลงปารีส
ความตกลงปารีสมีผลสำคัญอย่างยิ่งต่อการจัดระเบียบเศรษฐกิจโลกใหม่ และกำหนดวางกติกาด้านสิ่งแวดล้อมระหว่างประเทศ การเตรียมความพร้อมของประเทศไทยเพื่อรองรับการดำเนินงานตามความตกลงปารีสและใช้ความตกลงฉบับนี้ให้เป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาอย่างยั่งยืน ต้องทำอย่างน้อยใน 6 ด้าน คือ
(หนึ่ง) ด้านนโยบาย ควรมีการปรับกระบวนทัศน์ไปสู่การพัฒนาที่มีความต้านทานต่อสภาพภูมิอากาศและมีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกต่ำ
(สอง) การเตรียมการด้านระบบฐานข้อมูล ทั้งในด้านการปล่อยก๊าซเรือนกระจก การปรับตัว การเงิน การพัฒนาและถ่ายทอดเทคโนโลยี การเสริมสร้างขีดความสามารถ เพื่อเตรียมความพร้อมในการจัดทำ NDC ที่ประเทศจะต้องจัดส่งทุก ๆ 5 ปี และการรายงานผลการดำเนินงานของประเทศที่ครอบคลุมทุกด้าน เพื่อใช้ในกระบวนการจัดทำ global stocktake ทุก ๆ 5 ปี
(สาม) จัดทำแผนและมาตรการภายในประเทศอย่างบูรณาการ มีแผนงานหลัก 2 แผน ได้แก่ แผนด้านการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเพื่อจะนำไปสู่การบรรลุเป้าหมายตาม NDC และ แผนการรุกรับปรับตัวในระดับชาติ
(สี่) เสริมสร้างขีดความสามารถของหน่วยงานและบุคลากรในการเตรียมการติดตามผลการดำเนินงานตามที่ประเทศไทยสื่อสารไปภายใต้ NDC
(ห้า) จัดทำข้อมูลกลไกการดำเนินงาน ทั้งด้านการเงิน เทคโนโลยี และการเสริมสร้างขีดความสามารถที่ประเทศไทยต้องการรับการสนับสนุนจากกลไกภายใต้อนุสัญญา
(หก) การจัดเตรียมความพร้อมในการเจรจา เพื่อการจัดทำรายละเอียด กฎเกณฑ์ กติกาที่ต้องจัดทำเพิ่มเติมภายใต้ความตกลงปารีส
แม้ว่า ในปัจจุบันประเทศไทยจะได้ไม่ได้รับผลกระทบจากความตกลงปารีสโดยตรง เป้าหมายการลดก๊าซ (INDCs) ที่ประเทศไทยเสนอไป 20-25% จากการปล่อยในระดับปกติ (BAU) เป็นการดำเนินงานที่อยู่ในแผนงานด้านต่างๆ ที่ประเทศไทยเตรียมการดำเนินงานไว้อยู่แล้ว เช่น แผนด้านพลังงานหมุนเวียน แผนด้านการเพิ่มประสิทธิภาพพลังงาน แผนด้านระบบการขนส่งที่ยั่งยืน ฯลฯ อย่างไรก็ดี ประเทศไทยอาจได้รับผลกระทบจากมาตรการการค้าที่เกี่ยวโยงกับเรื่องโลกร้อนจากการดำเนินมาตรการเพื่อพยายามลดก๊าซเรือนกระจกให้ได้ตามเป้าหมายของประเทศที่พัฒนา นอกจากนี้ มีโจทย์หลายประการในระยะอันใกล้ที่ประเทศไทยควรเริ่มมีการเตรียมความพร้อมตั้งแต่วันนี้ โจทย์ที่เห็นได้ชัด เช่น การเตรียมศึกษาและวางแผนสำหรับการเสนอเป้าหมายการลดก๊าซในครั้งต่อไปในปี 2020 การร่วมเจรจากำหนดรายละเอียดของกฎ กติกาเพิ่มเติมภายใต้ความตกลงปารีส (เช่น ระบบการตรวจสอบทบทวนเป้าหมายการลดก๊าซ ระบบการรายงานข้อมูลให้เกิดความโปร่งใส กติกาสนับสนุนทางการเงิน ฯลฯ) รวมไปถึงการกำหนด “ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี” ที่รัฐบาลกำลังเริ่มจัดทำอยู่ในเวลานี้โดยควรให้ความสำคัญต่อประเด็นการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศและแนวทางการพัฒนาแบบคาร์บอนต่ำ
การเกิดขึ้นของความตกลงปารีสเป็นสัญญาณที่ชัดเจนว่า โลกกำลังเปลี่ยนทิศทางการพัฒนาเข้าสู่เส้นทางการพัฒนาแบบคาร์บอนต่ำ เป็นความจำเป็นที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ การเตรียมความพร้อมและเริ่มทำตั้งแต่วันนี้ไม่ได้เป็นทางเลือก แต่เป็นทางรอดของสิ่งแวดล้อม ระบบนิเวศ และมนุษยชาติร่วมกัน
เอกสารอ้างอิง
- European Capacity Building Initiative (2016). Pocket Guide To The Paris Agreement. pubs.iied.org/pdfs/G04042.pdf?
- UNFCCC (2016). Report of the Conference of the Parties on its twenty-first session, held in Paris from 30 November to 13 December 2015. Addendum. Part two: Action taken by the Conference of the Parties at its twenty-first session. fccc/cp/2015/10/Add.1.
- http://unfccc.int/resource/docs/2015/cop21/eng/10a01.pdf.
โดย ดร.บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์
ผู้อำนวยการสถาบันธรรมรัฐเพื่อการพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อม,
คณะกรรมการพัฒนาที่ยั่งยืน
แหล่งข้อมูลอ้างอิง
1. บัณฑูร.เศรษฐศิโรตม์, 2560, At1 – ความตกลงปารีส จุดเปลี่ยนสู่ทิศทางการพัฒนาแบบคาร์บอนต่ำ, [online], Available: https://progreencenter.org/2017/01/20/paris-agreement/ [20 มกราคม 2560].