1. ความเป็นมา

ความตกลงปารีส เป็นความตกลงระหว่างประเทศฉบับใหม่เกี่ยวกับการเรื่องการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ได้รับมติเห็นชอบจากการประชุมรัฐภาคีอนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ครั้งที่ 21 (COP 21) เมื่อวันที่ 12 ธันวาคม 2015 ณ กรุงปารีส ประเทศฝรั่งเศส เป็นผลลัพธ์ของการเจรจาอย่างเข้มข้นที่ต่อเนื่องยาวนานมากว่า 8 ปีนับตั้งแต่การเจรจาที่บาหลีในปี ค.ศ.2007 ความตกลงฉบับนี้นับเป็นความสำเร็จของการเจรจา แต่ยังไม่สามารถสรุปได้ในขณะนี้ว่าความตกลงปารีสจะนำไปสู่ความสำเร็จในการจัดการ ป้องกัน หรือแก้ไขปัญหาการเปลียนแปลงภูมิอากาศได้หรือไม่ เนื่องจากต้องรอผลการปฏิบัติจริง นอกจากนี้ ยังต้องมีการเจรจาอีกหลายหัวข้อเกี่ยวกับรายละเอียดของกฎกติกาต่างๆ ในการนำความตกลงปารีสไปสู่การปฏิบัติได้จริง

จนถึงขณะนี้มีประเทศร่วมลงนามทั้งหมด 178 ประเทศ (รวมทั้งสหรัฐอเมริกา จีน อินเดีย ไทย ฯลฯ) และมี 19 ประเทศได้ให้สัตยาบันสารแสดงเจตจำนงการเข้าเป็นภาคีความตกลงปารีสแล้ว การลงนามจะเปิดเป็นเวลา 1 ปี จนถึงวันที่ 21 เมษายน 2560 ทั้งนี้ การลงนามเป็นการแสดงเจตนาจำนงทางการเมืองในทางนโยบายในการเข้าร่วมเป็นภาคีความตกลงฯ เท่านั้น แต่ยังไม่มีผลผูกพันทางกฏหมาย แต่ละประเทศต้องไปดำเนินกระบวนการตามรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายของตนเองเพื่อการให้สัตยาบัน

ความตกลงนี้ต้องมีผลใช้บังคับในวันที่สามสิบหลังจากวันที่ภาคีอนุสัญญาอย่างน้อยที่สุด 55 ภาคี ซึ่งมีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกรวมกันอย่างน้อยที่สุดประมาณร้อยละ 55 ของการปล่อยก๊าซเรือนกระจกทั้งหมด

2. สาระสำคัญของความตกลงปารีส

วัตถุประสงค์ของความตกลงปารีส มี 3 ข้อ คือ

(หนึ่ง) ควบคุมการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิเฉลี่ยของโลกให้ต่ำกว่า 2 องศาเซลเซียส และมุ่งพยายามควบคุมให้ไม่เกิน 1.5 องศาเซลเซียส

(สอง) เพิ่มขีดความสามารถในการปรับตัวต่อผลกระทบทางลบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ และส่งเสริมความต้านทานต่อสภาพภูมิอากาศและการพัฒนาที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกในระดับต่ำ โดยไม่กระทบต่อการผลิตอาหาร

(สาม) ทำให้การไหลเวียนของเงินทุนสอดคล้องกับการดำเนินการเพื่อนำไปสู่การพัฒนาที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกในระดับต่ำและการปรับตัวต่อผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ

ทั้งนี้ การดำเนินการตามความตกลงปารีสจะสะท้อนถึง “ความเป็นธรรม” และ “หลักความรับผิดชอบร่วมกันในระดับที่แตกต่าง” โดยคำนึงถึงขีดความสามารถของแต่ละภาคี ตามสถานการณ์ของแต่ละประเทศที่แตกต่างกัน

โครงสร้างของความตกลงปารีส เนื้อหาทั้งหมดความตกลงปารีสมี 29 มาตรา แบ่งเป็น 5 ส่วนหลัก ส่วนที่ 1. บททั่วไป : บทนำ, มาตรา 1 คำจัดความ, มาตรา 2 วัตถุประสงค์, มาตรา 3 NDCs ส่วนที่ 2. ประเด็นหลักและข้อผูกพัน : มาตรา 4 การลดก๊าซเรือนกระจก, มาตรา 5 การดูดกลับและกักเก็บก๊าซเรือนกระจก และ REED+, มาตรา 6 ความร่วมมือในการดำเนินการ, มาตรา 7 การปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ, มาตรา 8ความสูญเสียและความเสียหาย, มาตรา 9 การเงิน, มาตรา 10 เทคโนโลยี, มาตรา 11 การเสริมสร้างศักยภาพ, มาตรา 12การสร้างความตระหนักและการศึกษา ส่วนที่ 3. การรายงาน ทบทวนผลการดำเนินการ และการบังคับใช้ : มาตรา 13 ความโปร่งใส, มาตรา 14 การทบทวนการดำเนินการระดับโลก, มาตรา 15 การส่งเสริมการการดำเนินงานและการบังคับใช้ ส่วนที่ 4. การจัดการเชิงสถาบัน : มาตรา 16 ที่ประชุมภาคีซึ่งทำหน้าที่เป็นที่ประชุมภาคีความตกลงปารีส, มาตรา 17 เลขาธิการความตกลงปารีส, มาตรา 18 องค์กรย่อยด้านการดำเนินการ, มาตรา 19 องค์กรอื่นๆ และการจัดการเชิงสถาบันสนับสนุนความตกลงปารีส ส่วนที่ 5. บทอื่นๆ : มาตรา 20 การลงนามและการให้สัตบัน, มาตรา 21 การมีผลบังคับใช้, มาตรา 22 การแก้ไขเพิ่มเติม, มาตรา 23 ภาคผนวก, มาตรา 24 การระงับข้อพิพาท, มาตรา 25 การออกเสียง, มาตรา 26 ผู้เก็บรักษาความตกลงปารีส, มาตรา 27 การตั้งข้อสงวน, มาตรา 28 การถอนตัวจากความตกลง, มาตรา 29 ภาษา

ในบทความนี้จะได้กล่าวถึงเฉพาะมาตราสำคัญที่เกี่ยวโยงวัตถุประสงค์ 3 ข้อของความตกลงปารีส

2.1 การลดก๊าซเรือนกระจก (Mitigation) – มาตรา 3 และ 4

เพื่อที่จะบรรลุเป้าหมายอุณหภูมิระยะยาวที่ได้กำหนดไว้ในมาตรา 2 ภาคีตั้งเป้าที่จะมุ่งสู่การปล่อยก๊าซเรือนกระจกของโลกในระดับที่สูงสุด (Global Peaking) โดยเร็วที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ โดยตระหนักว่าภาคีประเทศกำลังพัฒนาจะใช้เวลานานกว่าที่จะไปสู่ระดับการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่สูงที่สุด และหลังจากนั้นภาคีตั้งเป้าที่จะดำเนินการลดก๊าซเรือนกระจกลงอย่างรวดเร็ว ตามวิทยาศาสตร์ที่ดีที่สุดที่มีอยู่ เพื่อให้เกิดความสมดุลระหว่างการปล่อยก๊าซเรือนกระจกโดยมนุษย์จากแหล่งกำเนิดและการกำจัดโดยการดูดซับก๊าซเรือนกระจกในช่วงครึ่งหลังของศตวรรษนี้ บนพื้นฐานของความเป็นธรรม และในบริบทของการพัฒนาที่ยั่งยืนและความพยายามที่จะขจัดความยากจน

สิ่งที่ภาคีทุกประเทศจะต้องจัดทำเพื่อให้สามารถบรรลุวัตถุประสงค์ของความตกลงปารีส คือ สิ่งที่เรียกว่า “การมีส่วนร่วมที่ประเทศกำหนดขึ้น” (Nationally Determine Contribution: NDC) อย่างต่อเนื่อง เพื่อการจัดการแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เนื้อหาของ NCD อาจประกอบด้วยการลดก๊าซเรือนกระจก การปรับตัว การเงิน การพัฒนาและถ่ายทอดเทคโนโลยี และการเสริมสร้างศักยภาพในความตกลงปารีสก่อนกำหนด ให้ภาคีทุกประเทศมีการจัดส่ง NDC ทุกๆ 5 ปี เริ่มตั้งแต่ปี ค.ศ.2020 โดยจะต้องให้ข้อมูลที่แสดงความโปร่งใส บทบัญญัติในข้อนี้นับเป็นพันธกรณีหลักของความตกลงปารีส ทั้งนี้ NDC จะต้องมีความก้าวหน้า และแสดงความพยายามสูงสุด โดยสะท้อนหลักความรับผิดชอบร่วมกันในระดับที่แตกต่าง คำนึงถึงศักยภาพและสถานการณ์ของประเทศที่แตกต่างกัน

นอกจากนี้ ทุกภาคีต้องดำเนินมาตรการภายในประเทศเพื่อลดก๊าซเรือนกระจกเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของ NDC ด้านการลดก๊าซเรือนกระจก บทบัญญัติในข้อนี้นับเป็นพันธกรณีเพิ่มเติมของความตกลงปารีส และเป็นโจทย์การบ้านของประเทศไทยที่จะต้องกำหนดมาตรการภายในประเทศที่เหมาะสมโดยอาจใช้กรอบแนวคิดเศรษฐกิจสีเขียว (จะได้กล่าวถึงเรื่องนี้ในหัวข้อต่อไป)

ในความตกลงปารีสยังกำหนดด้วยว่า ทุกภาคีควรมุ่งมั่นที่จะจัดทำและควรเผยแพร่สื่อสาร “ยุทธศาสตร์ระยะยาวของการพัฒนาตามวิถีคาร์บอนต่ำ” โดยเชิญชวนให้สื่อสารยุทธศาสตร์/มาตรการดังกล่าวไปยังสำนักเลขาธิการในปี ค.ศ. 2020

ในการดำเนินงานลดก๊าซเรือนกระจก “ประเทศพัฒนาแล้ว” ควรเป็นผู้นำในการดำเนินการ และจะต้องให้การสนับสนุน “ประเทศกำลังพัฒนา” ในการดำเนินการที่เกี่ยวข้อง และภาคีจะต้องพิจารณาการดำเนินการโดยคำนึงถึงผลกระทบทางเศรษฐกิจจากการดำเนินการด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (response measures) โดยเฉพาะประเทศกำลังพัฒนา

ในการดำเนินงานเกี่ยวกับ NDC ประเทศภาคีสามารถร่วมมือกันดำเนินการโดยความสมัครใจ (Cooperative approach) แนวทางความร่วมมือทำได้ 2 แนวทางหลัก ได้แก่

• แนวทางความร่วมมือที่มีการใช้ผลการลดก๊าซเรือนกระจกที่ถ่ายโอนระหว่างประเทศ (Internationally transferred mitigation outcomes: ITMOs) จะต้องเป็นไปโดยสมัครใจและได้รับอนุญาตจากภาคีที่มีส่วนร่วม จะมีการหารือหรือจัดตั้งกลไกโดยที่ประชุมภาคีความตกลงปารีส
• แนวทางที่ไม่ใช้ตลาด (Non-market approaches) เพื่อช่วยเหลือภาคีในการดำเนินงานตาม NDC มีความมุ่งหมายเพื่อ (ก) สนับสนุนความมุ่งมั่นในการลดก๊าซเรือนกระจกและการปรับตัว (ข) ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของภาครัฐและภาคเอกชนในการดำเนินงานตาม NDC และ (ค) ให้เกิดโอกาสในการประสานงานระหว่างเครื่องมือ และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง

2.2 การรุกรับปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Adaptation) – มาตรา 7

ได้กำหนดเป้าหมายการปรับตัวของโลกในการยกระดับความสามารถในการปรับตัว ส่งเสริมภูมิต้านทานและการฟื้นตัวและลดความเปราะบางจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เพื่อนำไปสู่การพัฒนาที่ยั่งยืน และเพื่อทำให้มั่นใจว่าจะมีการตอบสนองด้านการปรับตัวที่เพียงพอในบริบทของเป้าหมายอุณหภูมิ ตามที่กำหนดในวัตถุประสงค์ของความตกลงปารีส สาระสำคัญเรื่องการปรับตัวที่กำหนดไว้ในความตกลงปารีส เช่น

• ตระหนักว่าการปรับตัวนั้นเป็นความท้าทายของโลกที่ทุกประเทศต้องประสบ โดยการปรับตัวนี้เพื่อปกป้องประชาชน วิถีชีวิต และระบบนิเวศ โดยคำนึงถึงความเร่งด่วนและความจำเป็นของประเทศกำลังพัฒนาที่มีความเปราะบางเป็นพิเศษ และแนวทางที่ประเทศกำหนดขึ้น
• ตระหนักถึงความสำคัญในการสนับสนุนและความร่วมมือระหว่างประเทศต่อประเทศกำลังพัฒนา
• ภาคีจะต้องจัดทำกระบวนการจัดทำ “แผนการปรับตัวและการนำไปสู่การปฏิบัติ” รวมทั้งการพัฒนาและเพิ่มประสิทธิภาพแผน นโยบายและการมีส่วนร่วมที่เกี่ยวข้อง (ตามความเหมาะสม) และควรจัดส่งข้อมูลดังกล่าวตามความเหมาะสม โดยจะต้องไม่เป็นการเพิ่มภาระต่อประเทศกำลังพัฒนา
• นอกจากนี้ ในการประชุม COP 21 ได้มีมติ COP เรื่องการตั้ง “Paris Committee on Capacity-building”

ความตกลงปารีสได้ตระหนักถึงความสำคัญของการหลีกเลี่ยง บรรเทาและจัดการกับการสูญเสียและความเสียหาย (Loss and Damage) ที่เกี่ยวข้องกับผลกระทบทางลบจาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ รวมถึงสถานการณ์สภาพอากาศที่รุนแรงและสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงแบบค่อยเป็นค่อยไป และตระหนักถึงบทบาทของการพัฒนาที่ยั่งยืนในการลดความเสี่ยงของการสูญเสียและความเสียหาย สาระสำคัญที่กำหนดไว้เกี่ยวกับเรื่องนี้ คือ 

• เสริมสร้างประสิทธิภาพของ “กลไกระหว่างประเทศวอร์ซอสำหรับการสูญเสียและความเสียหาย” (The Warsaw International Mechanism for Loss and Damage: WIM)
• ให้ WIM ดำเนินความร่วมกับหน่วยงานที่มีอยู่และกลุ่มผู้เชี่ยวชาญภายใต้ความตกลงนี้ รวมถึงองค์กรที่เกี่ยวข้องและกลุ่มผู้เชี่ยวชาญอื่นๆ เพื่อสนับสนุนการดำเนินการ อาทิ

(ก) ระบบการเตือนภัยล่วงหน้า (ข) การเตรียมพร้อมในภาวะฉุกเฉิน (ค) สถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงแบบค่อยเป็นค่อยไป (ง) สถานการณ์ที่อาจเกี่ยวข้องกับการสูญเสียและความเสียหายอย่างถาวรและไม่สามารถแก้ไขให้กลับเป็นเหมือนเดิมได้ (จ) การประเมินและการจัดการความเสี่ยงในองค์รวม (ฉ) เครื่องมือการประกันความเสี่ยง (ช) ความเสียหายที่ไม่ใช้ในเชิงเศรษฐกิจ (ซ) ความต้านทานของชุมชน วิถีชีวิตและระบบนิเวศ

2.3 กลไกการเงิน (Finance) – มาตรา 9

เป็นพันธกรณีของประเทศที่พัฒนาแล้วที่จะต้องให้ทรัพยากรทางการเงินเพื่อช่วยเหลือภาคีประเทศกำลังพัฒนา ทั้งด้านการลดก๊าซเรือนกระจกและการปรับตัวโดยเป็นการดำเนินงานอย่างต่อเนื่อง โดยคำนึงถึงยุทธศาสตร์ที่กำหนดโดยประเทศ ลำดับความสำคัญและความจำเป็นของภาคีประเทศกำลังพัฒนา และจะต้องมีการรายงานข้อมูลการให้การสนับสนุนทั้งในเชิงปริมาณและเชิงคุณภาพทุกๆ 2 ปี และจะต้องมีการทบทวนผลการดำเนินการระดับโลกในการให้การสนับสนุนทางการเงินนี้

ในความตกลงปารีสได้กำหนดให้กลไก/หน่วยงานภายใต้อนุสัญญา ได้แก่ Green Climate Fund, Global Environment Facility (GEF), Least Developed Countries Fund และ Special Climate Change Fund สนับสนุนการดำเนินงานตามความตกลงนี้ โดยเน้นให้เข้าถึงการสนับสนุนทางการเงินอย่างมีประสิทธิภาพ โดยสร้างขั้นตอนการอนุมัติเงินสนับสนุนที่ไม่ซับซ้อน นอกจากนี้ ที่ประชุม COP 21 ได้ตัดสินใจให้ประเทศพัฒนาแล้วมุ่งมั่นที่จะสนับสนุนทางการเงินตามเป้าหมายเดิมที่ “หนึ่งแสนล้านเหรียญสหรัฐต่อปี” ถึงปี 2025 โดยที่ประชุมรัฐภาคีความตกลงปารีสจะร่วมกันกำหนดเป้าหมายทางการเงินใหม่ในปี 2025 โดยกำหนดขั้นต่ำที่หนึ่งแสนล้านเหรียญสหรัฐต่อปี

2.4 กรอบเรื่องความโปร่งใส – มาตรา 13

เพื่อสร้างความไว้ใจและความมั่นใจร่วมกันและเพื่อส่งเสริมการดำเนินงานที่มีประสิทธิผล จึงได้จัดตั้งกรอบความโปร่งใสที่ยกระดับขึ้นจากเดิมสำหรับการดำเนินงานและการสนับสนุนโดยให้มีความยืดหยุ่นซึ่งคำนึงถึงศักยภาพที่แตกต่างกันของภาคีและต่อยอดจากประสบการณ์ที่มีร่วมกัน กรอบความโปร่งใสมีใน 2 ลักษณะ คือ

• กรอบความโปร่งใสในการดำเนินการ เพื่อความเข้าใจที่ชัดเจน ติดตามความก้าวหน้า NDC และประเมินผลการดำเนินการหรือสิ่งที่ต้องดำเนินการเพิ่มเติม
• กรอบความโปร่งใสในการสนับสนุน เพื่อสร้างความเข้าใจที่ชัดเจนในการให้และการรับการสนับสนุน โดยให้กำหนดกรอบจากการดำเนินการที่มีอยู่เดิมภายใต้อนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ทั้งนี้ การดำเนินการให้เป็นไปแบบเอื้ออำนวย ไม่ก้าวก่าย ไม่เป็นการลงโทษ เคารพอธิปไตย และหลีกเลี่ยงการสร้างภาระอันเกินควรแก่ภาคี
• ทุกภาคีจะต้องส่งข้อมูลต่อไปนี้อย่างสม่ำเสมอ ได้แก่ ก) รายงานบัญชีแห่งชาติ ข) ข้อมูลที่จำเป็นต่อการติดตามความก้าว NDC ข้อมูลด้านผลกระทบและการปรับตัว (ตามเหมาะสม) โดยข้อมูลที่ส่งจะต้องได้รับการตรวจสอบทางเทคนิคโดยผู้เชี่ยวชาญและจะต้องเข้าร่วมการพิจารณาความก้าวหน้าแบบพหุภาคี
• ประเทศพัฒนาแล้วต้องให้ข้อมูลด้านการสนับสนุน ในขณะที่ประเทศกำลังพัฒนาควรให้ข้อมูลเกี่ยวกับการได้รับการสนับสนุน
• ประเทศกำลังพัฒนาจะต้องได้รับการสนับสนุนและจะต้องได้รับการสนับสนุนในการเสริมสร้างศักยภาพที่เกี่ยวข้องกับความโปร่งใสอย่างต่อเนื่อง
• ตัดสินใจให้มีการจัดตั้ง Capacity-building Initiative for Transparency โดยให้ GEF สนับสนุนทางการเงิน เพื่อสนับสนุนการจัดตั้งสถาบันและเสริมสร้างศักยภาพทางเทคนิคในการดำเนินการที่เกี่ยวข้องกับความโปร่งใส

2.5 การทบทวนสถานการณ์และการดำเนินการระดับโลก (Global Stocktake) – ม.14

กำหนดให้มีการทบทวนการดำเนินงานของความตกลงนี้เป็นระยะ เพื่อประเมินความก้าวหน้าในภาพรวมต่อการบรรลุวัตถุประสงค์ของความตกลงนี้และเป้าหมายระยะยาวของความตกลง ซึ่งเรียกว่า “การทบทวนสถานการณ์และการดำเนินงานระดับโลก” (global stocktake) การทบทวนนี้ต้องทำในลักษณะที่ครอบคลุมและเอื้ออำนวย โดยพิจารณาทั้งในเรื่อง (1) การลดก๊าซเรือนกระจก (2) การปรับตัว (3) กลไกการดำเนินงานและการสนับสนุน ทั้งนี้ ต้องคำนึงถึงความเป็นธรรมและวิทยาศาสตร์ที่ดีที่สุดที่มีอยู่

• การทบทวนระดับโลกจะเริ่มครั้งแรกในปี พ.ศ. 2566 (ค.ศ.2023) และจะต้องดำเนินการทุกๆ 5 ปี หลังจากนั้น หรือตามข้อตัดสินใจของภาคีความตกลงปารีส
• ผลของการทบทวนระดับโลกจะต้องใช้เป็นข้อมูลสำหรับภาคีในการ update และยกระดับการดำเนินงาน และการสนับสนุน NDC และส่งเสริมความร่วมมือระหว่างประเทศในการดำเนินงานด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ

2.6 กลไกการติดตาม การผลักดันให้บรรลุเป้าหมายการควบคุมอุณหภูมิเฉลี่ยของโลก

แม้ว่าในความตกลงปารีสจะไม่มีข้อบัญญัติเรื่องการลงโทษ แต่ในความตกลงปารีสก็ได้ออกแบบกลไกการติดตามและผลักดันให้สามารถบรรลุเป้าหมายการควบคุมการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิเฉลี่ยของโลกไว้อย่างน้อย 5 กลไก ได้แก่

(หนึ่ง) ข้อกำหนดให้ทุกภาคีต้องกำหนดและดำเนินมาตรการภายในประเทศเพื่อลดก๊าซเรือนกระจกเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของ NDC ในด้านการลดก๊าซเรือนกระจก

(สอง) ข้อกำหนดให้ส่งเป้าหมายการลดก๊าซ (NDC) ทุก 5 ปี โดยเริ่มในปี ค.ศ. 2020 เป็นต้นไป

(สาม) เรียกร้องให้ทุกประเทศจัดทำ “ยุทธศาสตร์การพัฒนาแบบคาร์บอนต่ำ” ตั้งแต่ในปี ค.ศ. 2020

(สี่) กลไกเกี่ยวกับเรื่องความโปร่งใส โดยการจัดส่งรายงานการปล่อยก๊าซเรือนกระจก รายงานความก้าวหน้าในการดำเนินงานด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศทุก 2 ปี โดยจะมีการทบทวนตรวจสอบความถูกต้องของรายงานจากผู้เชี่ยวชาญทางเทคนิค

(ห้า) กลไกการทบทวนสถานการณ์และการดำเนินงานระดับโลก (Global Stocktake)

3. ความแตกต่างระหว่างความตกลงปารีส กับพิธีสารเกียวโต

จากเนื้อหาของความตกลงปารีสที่ได้กล่าวถึงข้างต้น หากเปรียบเทียบกับบทบัญญัติของพิธีสารเกียวโตจะเห็นความเปลี่ยนแปลง 2 เรื่องสำคัญ คือ (หนึ่ง) การไม่แบ่งแยกกลุ่มประเทศที่ต้องลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ทั้งประเทศที่พัฒนาแล้วและประเทศกำลังพัฒนามีภาระลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (สอง) การให้แต่ละประเทศกำหนดเป้าหมายการลดก๊าซได้เอง เป็นแบบ Bottom-up Approach ซึ่งแตกต่างไปจากการกำหนดเป้าหมายลดก๊าซภายใต้พิธีสารเกียวโตที่เป็นแบบ Top-down Approach

สรุปเปรียบเทียบความแตกต่างระหว่างพิธีสารเกียวโตกับความตกลงปารีส ตามรายละเอียดในตารางข้างล่างนี้

ประเด็นเปรียบเทียบ	พิธีสารเกียวโต	ความตกลงปารีส
1. ขอบเขตเนื้อหา	การลดก๊าซเรือนกระจก	การลดก๊าซเรือนกระจก การปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ การเงิน เทคโนโลยี การเสริมสร้างขีดความสามารถ
2. ระยะเวลาดำเนินการ	พันธกรณีที่ 1: ค.ศ. 2008 – 2012 พันธกรณีที่ 2: ค.ศ. 2013 – 2020	ไม่ได้กำหนด, ให้จัดส่ง NDC ทุกๆ 5 ปี และจะมีการหารือเรื่อง “common timeframe ของ NDC ในการประชุมรัฐภาคีความตกลงปารีสสมัยที่ 1
3. ประเทศที่อยู่ในพิธีสาร หรือความตกลง	เฉพาะประเทศพัฒนาแล้วที่มีเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจก	ทุกประเทศต้องเตรียมการและจัดส่ง NDC (ที่ไม่จำกัดเฉพาะเรื่องการลดก๊าซเรือนกระจก)
4.ปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของทั้งโลก	พันธกรณีที่ 2 คิดเป็น 14%	คิดเป็น 99% จากผลรายงานสังเคราะห์
5. กลไก	เป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจกสำหรับประเทศพัฒนาแล้วและกลไกตลาด (CDM, JI, ET)	NDC (Nationally determined contributions) , ความร่วมมือระหว่างภาคีโดยสมัครใจ (cooperative approach)
6. การบังคับ	บังคับโดยการระงับการซื้อขายก๊าซเรือนกระจกและให้เพิ่มปริมาณก๊าซเรือนกระจกที่จะต้องลดในพันธกรณีที่ 2	จะมีการตัดตั้ง Expert-based and mechanism to facilitate implementation of and promote compliance with the provisions of this Agreement ปฏิบัติหน้าที่ในลักษณะที่โปร่งใส ไม่เป็นปฏิปักษ์ และไม่ลงโทษ
7. ความโปร่งใส	ประเทศที่พัฒนาแล้วต้องรายงานข้อมูลการดำเนินการที่เกี่ยวข้อง	ทุกภาคีจะต้องรายงานข้อมูลการดำเนินการที่เกี่ยวข้อง โดยการนำเนินการด้านความโปร่งใสของประเทศกำลังพัฒนาจะต้องได้รับการสนับสนุนและได้รับการเสริมสร้างศักยภาพที่เกี่ยวข้องอย่างต่อเนื่อง

4. ความผูกพัน นัยสำคัญต่อประเทศไทย

พันธกรณีสำหรับประเทศกำลังพัฒนาที่ต้องดำเนินการ ได้แก่

1. การจัดส่งเป้าหมายการดำเนินงานด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (NDC) โดยเฉพาะเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจก ทุกๆ 5 ปี ภายหลังปี ค.ศ. 2020 (พ.ศ. 2563) ซึ่งเป้าหมายดังกล่าวแต่ละประเทศเป็นผู้พิจารณาตามความเหมาะสม ความสอดคล้องกับบริบทและศักยภาพของประเทศ โดยประเทศภาคีจะหารือกันอีกครั้งถึงกรอบเวลาของเป้าหมายที่ตรงกัน

2. การส่งรายงานประเมินความก้าวหน้าในการดำเนินการเพื่อบรรลุเป้าหมาย และการรายงานการดำเนินงานด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ที่ได้รับการสนับสนุนทางการเงิน เทคโนโลยี และการเสริมสร้างศักยภาพจากประเทศพัฒนาแล้ว ทั้งนี้ ภาคีจะหารือในรายละเอียดเกี่ยวกับระเบียบวิธีและรูปแบบการรายงานข้อมูลดังกล่าวเพิ่มเติม

5. การเตรียมความพร้อมของประเทศไทยเพื่อรองรับการดำเนินงานตามความตกลงปารีส

ความตกลงปารีสมีผลสำคัญอย่างยิ่งต่อการจัดระเบียบเศรษฐกิจโลกใหม่ และกำหนดวางกติกาด้านสิ่งแวดล้อมระหว่างประเทศ การเตรียมความพร้อมของประเทศไทยเพื่อรองรับการดำเนินงานตามความตกลงปารีสและใช้ความตกลงฉบับนี้ให้เป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาอย่างยั่งยืน ต้องทำอย่างน้อยใน 6 ด้าน คือ

(หนึ่ง) ด้านนโยบาย ควรมีการปรับกระบวนทัศน์ไปสู่การพัฒนาที่มีความต้านทานต่อสภาพภูมิอากาศและมีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกต่ำ

(สอง) การเตรียมการด้านระบบฐานข้อมูล ทั้งในด้านการปล่อยก๊าซเรือนกระจก การปรับตัว การเงิน การพัฒนาและถ่ายทอดเทคโนโลยี การเสริมสร้างขีดความสามารถ เพื่อเตรียมความพร้อมในการจัดทำ NDC ที่ประเทศจะต้องจัดส่งทุก ๆ 5 ปี และการรายงานผลการดำเนินงานของประเทศที่ครอบคลุมทุกด้าน เพื่อใช้ในกระบวนการจัดทำ global stocktake ทุก ๆ 5 ปี

(สาม) จัดทำแผนและมาตรการภายในประเทศอย่างบูรณาการ มีแผนงานหลัก 2 แผน ได้แก่ แผนด้านการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเพื่อจะนำไปสู่การบรรลุเป้าหมายตาม NDC และ แผนการรุกรับปรับตัวในระดับชาติ

(สี่) เสริมสร้างขีดความสามารถของหน่วยงานและบุคลากรในการเตรียมการติดตามผลการดำเนินงานตามที่ประเทศไทยสื่อสารไปภายใต้ NDC

(ห้า) จัดทำข้อมูลกลไกการดำเนินงาน ทั้งด้านการเงิน เทคโนโลยี และการเสริมสร้างขีดความสามารถที่ประเทศไทยต้องการรับการสนับสนุนจากกลไกภายใต้อนุสัญญา

(หก) การจัดเตรียมความพร้อมในการเจรจา เพื่อการจัดทำรายละเอียด กฎเกณฑ์ กติกาที่ต้องจัดทำเพิ่มเติมภายใต้ความตกลงปารีส

แม้ว่า ในปัจจุบันประเทศไทยจะได้ไม่ได้รับผลกระทบจากความตกลงปารีสโดยตรง เป้าหมายการลดก๊าซ (INDCs) ที่ประเทศไทยเสนอไป 20-25% จากการปล่อยในระดับปกติ (BAU) เป็นการดำเนินงานที่อยู่ในแผนงานด้านต่างๆ ที่ประเทศไทยเตรียมการดำเนินงานไว้อยู่แล้ว เช่น แผนด้านพลังงานหมุนเวียน แผนด้านการเพิ่มประสิทธิภาพพลังงาน แผนด้านระบบการขนส่งที่ยั่งยืน ฯลฯ อย่างไรก็ดี ประเทศไทยอาจได้รับผลกระทบจากมาตรการการค้าที่เกี่ยวโยงกับเรื่องโลกร้อนจากการดำเนินมาตรการเพื่อพยายามลดก๊าซเรือนกระจกให้ได้ตามเป้าหมายของประเทศที่พัฒนา นอกจากนี้ มีโจทย์หลายประการในระยะอันใกล้ที่ประเทศไทยควรเริ่มมีการเตรียมความพร้อมตั้งแต่วันนี้ โจทย์ที่เห็นได้ชัด เช่น การเตรียมศึกษาและวางแผนสำหรับการเสนอเป้าหมายการลดก๊าซในครั้งต่อไปในปี 2020 การร่วมเจรจากำหนดรายละเอียดของกฎ กติกาเพิ่มเติมภายใต้ความตกลงปารีส (เช่น ระบบการตรวจสอบทบทวนเป้าหมายการลดก๊าซ ระบบการรายงานข้อมูลให้เกิดความโปร่งใส กติกาสนับสนุนทางการเงิน ฯลฯ) รวมไปถึงการกำหนด “ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี” ที่รัฐบาลกำลังเริ่มจัดทำอยู่ในเวลานี้โดยควรให้ความสำคัญต่อประเด็นการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศและแนวทางการพัฒนาแบบคาร์บอนต่ำ

การเกิดขึ้นของความตกลงปารีสเป็นสัญญาณที่ชัดเจนว่า โลกกำลังเปลี่ยนทิศทางการพัฒนาเข้าสู่เส้นทางการพัฒนาแบบคาร์บอนต่ำ เป็นความจำเป็นที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ การเตรียมความพร้อมและเริ่มทำตั้งแต่วันนี้ไม่ได้เป็นทางเลือก แต่เป็นทางรอดของสิ่งแวดล้อม ระบบนิเวศ และมนุษยชาติร่วมกัน

เอกสารอ้างอิง

• European Capacity Building Initiative (2016). Pocket Guide To The Paris Agreement. pubs.iied.org/pdfs/G04042.pdf?
• UNFCCC (2016). Report of the Conference of the Parties on its twenty-first session, held in Paris from 30 November to 13 December 2015. Addendum. Part two: Action taken by the Conference of the Parties at its twenty-first session. fccc/cp/2015/10/Add.1.
• http://unfccc.int/resource/docs/2015/cop21/eng/10a01.pdf.

โดย ดร.บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์
ผู้อำนวยการสถาบันธรรมรัฐเพื่อการพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อม,
คณะกรรมการพัฒนาที่ยั่งยืน

แหล่งข้อมูลอ้างอิง

1.    บัณฑูร.เศรษฐศิโรตม์, 2560, At1 – ความตกลงปารีส จุดเปลี่ยนสู่ทิศทางการพัฒนาแบบคาร์บอนต่ำ, [online], Available: https://progreencenter.org/2017/01/20/paris-agreement/ [20 มกราคม 2560].

• Facebook
• Twitter
• Line